Kabinet schrapt maar deel verhoging afvalheffingen

In het vorige belastingplan wilde het kabinet vanaf 2030 567 miljoen euro ophalen uit het verbranden en storten van afval. Met man en macht is door de sector gewerkt om dat van tafel te krijgen en ze kreeg daarbij uiteindelijk ook steun van de Tweede Kamer. Volgens het kabinet is met het nieuwe plan tegemoetgekomen aan alle kritiek. De afvalstoffenbelasting stijgt structureel naar 81 euro per ton in plaats van 117,10 euro. De CO2-heffing voor afvalverbrandingsinstallaties bereikt haar eindniveau van 304 euro per ton pas in 2035 in plaats van in 2030. Dat staat in het wetsvoorstel Belastingplan 2027. Het kabinet zegt zo recyclers te ontzien, avi's meer zekerheid te geven over hun investeringen en export van Nederlands afval tegen te gaan. Gezien de reacties uit de sector moet dat nog maar blijken. Heel in het kort komt het plan er op neer dat de belasting is afgezwakt en de CO2-heffing over tijd is uitgesmeerd. Dat betekent dat er in 2029 207 miljoen euro minder belastingopbrengsten zijn, maar dat dat vanaf 2035 maar 69 miljoen minder is dan de 567 miljoen euro.

Hoe zat het ook alweer?

Met het Belastingplan 2026 werd vorig jaar een fors zwaardere beprijzing van afval in de wet opgenomen. Dat pakket had twee doelen. Het moest de gederfde inkomsten dekken, omdat de polymerenheffing (plastic heffing) niet werd ingevoerd. En het moest een prikkel geven om minder te verbranden en te storten. Het kabinet noemde het destijds al een technische invulling en stond open voor alternatieven binnen het circulaire domein. Daarna volgden gesprekken met brancheorganisaties, medeoverheden, ngo's en individuele bedrijven. De Werkgroep Afvalsector, waarin de afval- en plasticsector zitting hebben, bracht advies uit over alternatieve maatregelen. Er kwam ook support uit de Tweede Kamer die de motie Stultiens c.s aannam. Die motie vroeg om zoveel mogelijk een alternatieve dekking te zoeken voor de 567 miljoen euro, bij voorkeur via heffingen op fossiele en lineaire productie en consumptie. Het kabinet vindt dat ze de motie heeft uitgevoerd, maar daar valt wel wat op af te dingen. Niet alleen is de mate van ombuiging minder dan velen hadden verwacht, de dekking van het begrotingsgat dat is gevallen is nergens in het Belastingplan of de Miljoenennota terug te vinden.

Nieuw tariefpad

De afvalstoffenbelasting blijft in 2027 40,85 euro per ton. Daarna stijgt het tarief in stappen naar 64 euro in 2028, 71 euro in 2029 en structureel 81 euro vanaf 2030 (prijspeil 2026). Onder het Belastingplan 2026 zou het tarief in 2028 al 92,82 euro bedragen en in 2030 zelfs 124,20 euro. Ook de CO2-heffing industrie voor avi's groeit geleidelijker. Het tarief loopt met gelijke stappen op van 126 euro per ton CO2 in 2027 naar 193 euro in 2030 en 304 euro in 2035. Onder het plan van 2026 was dat 154 euro in 2027 en al 304 euro in 2030. De dispensatierechten worden ook trager afgebouwd. Tot en met 2030 verandert er niets aan de avi-correctiefactor. Daarna daalt die in stappen van 0,05 per jaar en bereikt pas in 2035 nul in plaats van in 2033.

Tarieven in prijspeil 2026. Oud = Belastingplan 2026, nieuw = Belastingplan 2027. Bron: memorie van toelichting Belastingplan 2027, tabellen 11 en 12.

De tragere invoering van de CO2-heffing hangt samen met de vertraging van het opslagproject Aramis. Daardoor hebben avi's tot 2030 in Nederland weinig mogelijkheden om CO2 op te slaan en de heffing te ontlopen. Het eindtarief blijft gelijk, zodat de structurele prikkel om CCS toe te passen volgens het kabinet niet verandert. De sector krijgt alleen meer tijd. Aramis krijgt financiële ondersteuning vanuit het klimaatfonds om van de grond te komen, want daar zit nu flink de klad in. 

Het aparte tarief voor storten met een ontheffing van het stortverbod gaat in per 2029 en bedraagt dan 109,88 euro per ton. Het tarief blijft steeds 10 euro per ton hoger dan het effectieve verbrandingstarief, dus de afvalstoffenbelasting plus de CO2-heffing. Zo wil het kabinet voorkomen dat er uitgeweken gaat worden naar storten.

Ruimte voor recyclers lijkt beperkt

Het kabinet baseert de koerswijziging vooral op een impactanalyse van Trinomics. Daaruit bleek dat het oorspronkelijke pakket slecht uitpakte voor recyclers. Duurdere verbranding is op zichzelf gunstig voor de circulaire economie, erkent het kabinet. Maar recyclers moeten ook betalen voor het verbranden van hun recyclingresidu. Een te hoge belasting maakt recyclen in het buitenland aantrekkelijker. Volgens Trinomics woog het kostenverhogende effect zwaarder dan de extra recyclingprikkel. Per saldo was het pakket dus negatief voor recyclers.

Daarnaast zorgde het plan volgens de onderzoekers voor onzekerheid bij avi's. Door betere sortering en een wegvallende import zou er minder afval worden verbrand. Onduidelijk was hoeveel afval er nog zou overblijven. Juist die volumes zijn bepalend voor investeringen in verduurzaming, circulariteit en CO2-afvang en -opslag (CCS). Door het kostenverschil met het buitenland te verkleinen, wil het kabinet ook het risico op export van Nederlands afval beperken. Of dat met de huidige plannen en tarieven voor de lange termijn ook zo is, valt echter zeer te betwijfelen. Daarvoor nemen de tarieven teveel toe richting 2030 en zeker daarna.

Kosten aan de poort stijgen fors, maar iets minder snel

Ook met de afgezwakte tarieven stijgen de kosten voor afvalverwerking ten opzichte van nu aanzienlijk. De afvalstoffenbelasting is een vast bedrag per aangeleverde hoeveelheid afval, dus dat staat vast. De CO2-heffing is ingewikkelder. Die wordt berekend over het fossiele deel in het afval. Bovendien krijgen de verbranders tot 2035 dispensatierechten. Dat betekent dat de heffing alleen geldt boven dat vastgestelde niveau. Al met al is de verwachting dat de CO2-heffing voor huishoudelijk restafval van rond de 15 euro per ton in 2027 zal toenemen naar rond de 100 euro per ton. Voor geïmporteerd afval, dat meer fossiele componenten bevat, kan het zelfs toenemen tot 160 euro per ton.

De afvalstoffenbelasting en CO2-heffing samen leiden tot een extra top van zo'n 55 euro per ton in 2027, ruim 130 euro in 2030 en 180 euro in 2035 bovenop het poorttarief van de avi's. Het kabinet noemt dat wenselijk, omdat afvalontdoeners zo een prikkel houden om minder afval aan te bieden voor verbranding of storten. Wie de rekening betaalt, hangt af van hoeveel avi's doorberekenen. Als ze alles doorberekenen, betalen bedrijven zo'n 40 procent van de opbrengst. De overige 60 procent komt via de afvalverwerkers bij gemeenten terecht, die het grotendeels doorberekenen in de afvalstoffenheffing.

Voor huishoudens betekent het pakket gemiddeld een stijging van 7 euro per jaar in 2027, oplopend tot structureel 35 euro ten opzichte van nu. Vergeleken met het plan van 2026 betalen huishoudens in de piekjaren 2028 en 2029 zo'n 14 tot 15 euro per jaar minder; structureel is dat verschil 5 euro. Per gemeente lopen de effecten sterk uiteen, vooral door de hoeveelheid afval per inwoner en het aandeel dat wordt verbrand. In een voorbeeldberekening voor zes hypothetische gemeenten varieert de besparing in 2030 van 6 tot 13 euro per huishouden, als gemeenten de lastenverlichting volledig doorberekenen. Die berekening gaat uit van de huidige afvalstromen en houdt geen rekening met gedragseffecten. Het kabinet verwacht dat er minder afval wordt aangeboden, waardoor de werkelijke lastenverlichting lager uitvalt. Gemeenten waar minder afval per inwoner vrijkomt of meer wordt gerecycled, merken het lasteneffect minder.

Geen aparte dekking voor het gat

Het afvalpakket uit het Belastingplan 2026 moest de derving van 567 miljoen euro per jaar vanaf 2028 (prijspeil 2025) opvangen die ontstond doordat de polymerenheffing niet werd ingevoerd. Die dekking valt nu deels weg. Volgens de ramingstoelichting kost de aanpassing de schatkist 11 miljoen euro in 2027, 200 miljoen euro in 2028, 207 miljoen euro in 2029, 118 miljoen euro in 2030 en 57 miljoen euro in 2031. Structureel gaat het om 69 miljoen euro per jaar. Het grootste deel van de lastenverzwaring voor de afvalsector blijft dus staan.

Opvallend is de verdeling over de twee heffingen. De afvalstoffenbelasting levert structureel 142 miljoen euro minder op. De CO2-heffing voor avi's levert vanaf 2030 juist méér op, structureel 73 miljoen euro. Dat komt doordat avi's door de zwakkere prikkel later en minder CO2 gaan afvangen, waardoor er meer uitstoot overblijft om te belasten. Het eindtarief is immers gelijk aan dat in het oude plan. Daarnaast verwacht het ministerie dat de import van afval niet volledig verdwijnt, zoals eerder was aangenomen, maar weer licht toeneemt.

Een specifieke tegenmaatregel voor het wegvallende geld noemt het kabinet niet. In de Miljoenennota 2027 staat de aanpassing als "Aanpassing afvalpakket (motie Stultiens)" in het inkomstenkader, tussen tientallen andere lastenmaatregelen. Het totale tekort wordt niet met extra belastingen gedicht, maar met een zogeheten kadercorrectie. In tegenstelling tot wat eerder als eis door het kabinet werd gesteld, de ombuiging opvangen binnen de eigen begroting en liefst binnen het circulaire pakket, valt het nu weg in het geheel van ombuigingen.

Export en Europese ontwikkelingen

Trinomics signaleerde bij hogere Nederlandse poorttarieven meerdere exportrisico's: afval dat naar cementovens gaat, illegale export en recycling over de grens. Het kabinet verwacht dat die risico's met het nieuwe voorstel afnemen. Een toename van export naar cementovens ligt volgens het kabinet niet voor de hand. Over gemengd afval dat in het buitenland wordt gestort of verbrand, is sinds 2019 al afvalstoffenbelasting verschuldigd. Er zijn op dit moment ook geen signalen dat afval op grote schaal illegaal wordt geëxporteerd. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt daar toezicht op, zo sust het kabinet de zorgen. Maar uit de sector komen heel andere geluiden. In 2030 is er een flink tariefverschil met het buitenland. In België en Duitsland, inclusief transportkosten, liggen de tarieven dan 20-30 euro lager. In Noord-Frankrijk zelfs ruim 30 euro. Zelfs naar Zweden wordt het lonend om ons afval te transporteren, met tarieven die 10-15 euro lager liggen per ton.

Nog niet uitgekristalliseerd is het Europese voorstel om avi's tussen 2031 en 2034 geleidelijk onder het emissiehandelssysteem EU ETS te brengen. Als avi's daar gratis rechten krijgen en tegelijk nog dispensatierechten onder de nationale heffing hebben, zal de CO2-heffing moeten worden aangepast.

Met het voorstel wil het kabinet na een reeks beleidswijzigingen een stabiel pad richting 2035 neerleggen. De volgende evaluatie van de afvalstoffenbelasting staat gepland voor 2031. Daarin worden de maatregelen uit beide belastingplannen meegenomen. Het kabinet zegt verder het gesprek over circulariteit en verduurzaming met de afval- en plasticsector voort te zetten. Concrete afspraken worden daarbij niet genoemd.

Verder in de Prinsjesdagstukken

Buiten het afvalpakket komt de circulaire economie in de Prinsjesdagstukken nauwelijks aan bod. Een paar maatregelen raken wel aan de sector.

De accijnsteruggaaf voor motorbrandstoffen met biobrandstof of hernieuwbare brandstof verdwijnt per 2027. In de praktijk werd de regeling vooral gebruikt voor HVO, een hernieuwbare diesel die wordt gemaakt uit plantaardige oliën en afval- en reststromen. Het voordeel was beperkt: ongeveer 1 cent per liter bij 30 procent HVO en 3 cent per liter bij 100 procent HVO. Marktpartijen gaven in de consultatie aan dat de regeling hun concurrentiepositie ten opzichte van fossiele diesel versterkt. Toch schaft het kabinet haar af, vanwege uitvoeringsproblemen en het onzekere en beperkte effect voor eindgebruikers. De afschaffing levert 4 miljoen euro per jaar op.

Per 2027 wil het kabinet een bijmengverplichting groen gas invoeren voor energieleveranciers. Die moet de productie van groen gas in Nederland stimuleren. In het Belastingplan komt de verplichting alleen aan bod vanwege de compensatie voor de glastuinbouw via een tijdelijk lager energiebelastingtarief.

In de Miljoenennota wordt onder de meevaller op de EU-afdrachten, van 445 miljoen euro structureel, onder meer een bijstelling van de afdracht voor plastic genoemd. Nederland betaalt die afdracht over niet-gerecycled plastic verpakkingsafval. Hoe groot het plastic-deel van de meevaller is, vermeldt de Miljoenennota niet.

Kritieke grondstoffen komen in de Miljoenennota alleen aan bod als strategische afhankelijkheid, met name van China. Het kabinet zet daarbij in op handelsakkoorden en gerichte investeringen.